Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG)
(Stand des Entwurfs: 17.05.2004)

Als Vertreter des BBU gab Herr Oliver Kalusch folgende Stellungnahme ab:

Die Änderung des UVPG ist hinsichtlich der nachstehenden aufgeführten Aspekte in sachlicher Hinsicht unzureichend. Der Gesetzentwurf in der vorliegenden Form wird daher abgelehnt.

Die folgende Stellungnahme umfasst in der Regel nur die Vorschriften des UVPG, deren Gegenstand die Einführung der Strategischen Umweltprüfung (SUP) ist. Die Erörterung notwendiger inhaltlicher Änderungen von Regelungen über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) kann an dieser Stelle nicht erfolgen.

Soweit im Folgenden Vorschläge über die gemäß der Richtlinie 2001/42/EG über die Prüfung der Umwelteinwirkungen bestimmter Pläne und Programme zwingend umzusetzenden Bestimmungen hinausgehen, ist deren rechtliche Verankerung insbesondere auf der Grundlage von Art. 176 EGV möglich.

I. Umsetzungszeitpunkt

Gemäß Art. 13 Abs. 1 RL 2001/42/EG ist die Richtlinie vor dem 21.7.2004 umzusetzen. Es ist nicht nachvollziehbar, dass sich der Umsetzungsprozess bisher noch in einem relativ frühen Stadium befindet. Es ist insbesondere zu befürchten, dass der vorgeschriebene Umsetzungszeitpunkt nicht eingehalten werden kann.

Das BMU und die Bundesregierung sollten im Hinblick auf die zukünftige Umsetzung europäischer Richtlinien zum Schutz der Umwelt Strukturen schaffen, die erstens eine rechtzeitige Umsetzung gewährleisten und zweitens eine im Vergleich mit anderen Anhörungen verkürzte Frist zur Stellungnahme für die beteiligten Kreise (die in diesem Fall zu bemängeln ist) ausschließen.

II. Grundsätzliche SUP-Pflicht für Pläne oder Programme

Alle Pläne oder Programme, die Grundlage oder Voraussetzung staatlichen Handelns sind, sollten grundsätzlich eine SUP-Pflicht unterliegen. Dies ergibt sich aus der überragenden Bedeutung des Schutzes der natürlichen Lebensgrundlagen insbesondere für zukünftige Generationen sowie dem Charakter des Umweltschutzes als Querschnittsaufgabe. Eine derartige umfassende Prüfungspflicht sieht das Änderungsgesetz leider nicht vor.

Sachlich nicht gerechtfertigt ist bei dem vorliegenden Gesetzentwurf insbesondere die Unterscheidung zwischen Plänen und Programmen, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verpflichtet ist (§ 2 Abs. 5 S. 1 UVPG) und fakultativen Plänen. Nur erstere sollen nach dem Willen des Gesetzgebers unter den Plan- und Programmbegriff des UVPG fallen. Da es hinsichtlich der Umweltrelevanz jedoch nicht auf die Verpflichtung oder das freiwillige Handeln einer Behörde ankommt, ist diese unterschiedliche Behandlung zu streichen. An die Stelle der differenten Rechtsfolgen sollten die Rechtsfolgen, die für obligatorische Pläne und Programme gelten, treten..

Zudem sind die sachlichen Ausnahmen vom Geltungsbereich des Gesetzes gemäß § 2 Abs. 5 S. 2 UVPG, die Pläne und Programme betreffen, die

• ausschließlich den Zielen der Verteidigung oder des Katastrophenschutzes dienen oder
• Finanz- und Haushaltspläne oder -programme darstellen,

zu streichen, da auch von diesen Plänen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt ausgehen können.

III. Begriffsbestimmungen

Die in § 2 UVPG aufgeführten Begriffe sollten klarer oder in inhaltlich anderer Form definiert werden.

1. Pläne und Programme (§ 2 Abs. 5 UVPG)

Gemäß § 2 Abs. 4 UVPG ist die SUP ein unselbständiger Teil behördlicher Verfahren zur Aufstellung oder Änderung von Plänen und Programmen, die von einer Behörde, einer Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens angenommen werden.

Gemäß § 2 Abs. 5 S. 1 UVPG sind Pläne und Programme i. S. d. UVPG bundesrechtlich vorgesehene Pläne und Programme, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verpflichtet ist.

Damit wird der Begriff "Pläne und Programme" durch den Begriff "Pläne und Programme" definiert und ist mithin selbstbezüglich. Dies führt dazu, dass dieser Begriff undefiniert bleibt. § 2 Abs. 5 UVPG sollte im Interesse der Rechtsklarheit eine eindeutige Legaldefinition dieses zentralen Terminus beinhalten. Auch wenn sich bei Art. 2 lit. a RL 2001/42/EG das gleiche Problem stellt, kann dies das Defizit nicht begründen, sondern macht vielmehr die Notwendigkeit der nationalen Konkretisierung deutlich.

2. Die Annahme (§ 2 Abs. 4 S. 1 UVPG)

Selbst wenn der Begriff "Pläne und Programme" eindeutig legaldefiniert wäre, wäre nicht geklärt, welche Pläne und Programme unter den Anwendungsbereich des UVPG fallen würden. Denn der Begriff der "Annahme" hat weder auf der europäischen noch der nationalen Ebene eine hinreichende Konkretisierung erfahren.

So findet sich in der Begründung zur Änderung des UVPG zwar der Satz: "Einbezogen sind auch Pläne und Programme, die zunächst von Privaten entworfen, dann aber von einer Behörde angenommen werden". Hierbei ist jedoch fraglich, ob es bei der Annahme durch die Behörde eines förmlichen (Verwaltungs-)Aktes bedarf oder ob eine rein faktische und inhaltliche Übernahme des Planes, der Voraussetzung von nachfolgenden Verwaltungsakten ist, ausreichend ist. Im Interesse eines effektiven Umweltschutzes sollte ein weiter Annahmebegriff gewählt und rechtlich festgesetzt werden.

3. Der Öffentlichkeitsbegriff (§ 2 Abs. 6 UVPG)

Der Begriff der Öffentlichkeit i. S. d. § 2 Abs. 6 S. 1 UVPG ist weit gewählt und daher sachgerecht.

Allerdings tritt an die Stelle der Beteiligung der "Öffentlichkeit" in einzelnen Regelungen des UVPG die Beteiligung der "betroffenen Öffentlichkeit". Eine derartige Einschränkung ist im Interesse eines breiten demokratischen und partizipativen Prozesses abzulehnen. Der Begriff der "betroffenen Öffentlichkeit" (§ 2 Abs. 6 S. 2 UVPG) sollte daher gestrichen und im Gesetzestext durchgehend durch den der "Öffentlichkeit" ersetzt werden.

Auch wenn der Begriff der "betroffenen Öffentlichkeit" beibehalten würde, sollte dessen Legaldefinition inhaltlich geändert werden. So gehören zur betroffenen Öffentlichkeit nur (natürliche oder juristische) "Personen". Nicht von diesem Begriff umfasst wären "sonstige Vereinigungen", die in § 2 Abs. 6 S. 1 UVPG noch erfasst sind. Hierzu können insbesondere viele BürgerInneninitiativen zählen. Wenn von Betroffenen Organisationsformen, die nicht juristische Personen sind, zur Verfolgung ihrer ökologischen Ziele gewählt werden, sollte dies seitens des Bundesgesetzgebers im Interesse der Bürgernähe und der Förderung umweltpolitischen Engagements akzeptiert und respektiert werden. Daher sollte der Begriff "jede Person" in § 2 Abs. 6 S. 2 HS. 1 UVPG durch "jede Person oder Personenvereinigung" ersetzt werden. Konsequenterweise sollte daher auch die Bezugnahme auf den "satzungsmäßigen Aufgabenbereich" in § 2 Abs. 6 S. 2 HS. 2 UVPG durch den Verweis auf den "selbstgesetzten Aufgabenbereich" ersetzt werden.

4. Geringfügige Änderung von Plänen und Programmen sowie die Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Gebiete (§ 14d UVPG)

Gemäß § 14d Abs. 1 S. 1 Alt. 1 UVPG ist bei einer geringfügigen Änderung eines Plans oder Programms oder bei der Festlegung der Nutzung kleiner Gebiete auf lokaler Ebene durch diese eine Vorprüfung des Einzelfalls i. S. v. § 14b Abs. 4 UVPG vorzunehmen, um die Erforderlichkeit einer SUP festzustellen. Unabhängig von der Frage, ob eine SUP-Vorprüfung in der im UVPG vorgesehenen Form zu befürworten ist, sind die Kriterien, die eine Vorprüfung erforderlich machen, bereits wegen ihrer mangelnden Bestimmtheit abzulehnen.

Wann eine geringfügige Änderung eines Plans oder Programms vorliegt, ist im UVPG nicht legaldefiniert. Eine derartige Regelung verführt daher zu einer Umgehung der SUP-Pflicht, indem Änderungen pauschal als "geringfügig" klassifiziert werden.

Auch der Begriff des "kleinen Gebiets auf lokaler Ebene" ist im Gesetz nicht definiert. Lässt man die Möglichkeit zu, "kleine" Gebiete von der obligatorischen SUP-Pflicht auszunehmen, könnten großflächige Nutzungen durch sukzessiv verabschiedete, aneinander anschließende Pläne unter Umgehung einer SUP realisiert werden. Dadurch würden die Bestimmungen über die SUP ins Leere laufen.

IV. SUP-pflichtige Projekte

§ 14b Abs. 1 Nr. 1 UVPG verweist hinsichtlich einer SUP-Pflicht auf Anlage 3 Nr. 1 UVPG.

Unabhängig von der Position, dass sämtliche Pläne oder Programme, die Grundlage oder Voraussetzung staatlichen Handelns sind, grundsätzlich einer SUP unterzogen werden sollten, sollte zumindest der Katalog der Anlage 3 Nr. 1 UVPG um weitere Pläne und Programme erweitert werden, so z. B. um

• die unter Anlage 3 Nr. 2 UVPG aufgeführten Pläne oder Programme,
• Sanierungspläne gemäß § 13 Abs. 1 BBodSchG, sofern sie gemäß § 13 Abs. 6 BBodSchG für verbindlich erklärt werden und
• Kompensationspläne gemäß § 17 Abs. 3a BImSchG, sofern sie von der zuständigen Behörde akzeptiert werden.

Pläne und Programme des § 14b Abs. 2 S. 1 UVPG sollten im Falle einer Rahmensetzung für Vorhaben der Anlage 1 UVP ausnahmslos einer SUP unterzogen werden und keine Vorprüfung mehr durchlaufen.

V. Die Vorprüfung

Die Feststellung des Vorliegens der SUP-Pflicht oder von Ausnahmen von der SUP-Pflicht ist in mehreren Fällen von einer positiven Vorprüfung abhängig. Das Screening in der vorgesehenen Form ist jedoch abzulehnen.

Dies gilt nicht nur wegen der die Öffentlichkeit weitgehend ausschließenden Art des Verfahrens, welches keine Äußerungs- und Einwirkungsmöglichkeit der BürgerInnen bei der Entscheidungsfindung vorsieht (§ 14a Abs. 1 UVPG), lediglich eine Zugänglichmachung der Entscheidung nach ihrem Ergehen (ggfs. unter Bekanntgabe ihrer der wesentlichen Gründe) gemäß den Bestimmungen des UIG (§ 14a Abs. 2 S. 1 UVPG) [welche sogar kostenpflichtig sein könnte] beinhaltet und eine isolierte Anfechtbarkeit der Feststellung ausschließt (§ 14a Abs. 2 S. 2 UVPG).

Denn in inhaltlicher Hinsicht sind die Anforderungen an die Durchführung der Vorprüfung zu vage gehalten, um gewährleisten zu können, dass eine SUP in den erforderlichen Fällen durchgeführt wird. Zentrale Regelung ist dabei § 14b UVPG i. V. m. Anlage 4 UVPG, durch die das inhaltliche Vorgehen bei der Durchführung der Vorprüfung festgelegt wird:

• Gemäß § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG hat die Behörde eine überschlägige Prüfung des Plans oder Programms hinsichtlich möglicher erheblicher Umweltauswirkungen vorzunehmen. Es ist unklar, welche Prüfungstiefe und -dichte bei dieser "überschlägigen Prüfung" gegeben sein muss. Es ist nicht sichergestellt, dass eine hinreichende Erforschung des Sachverhalts sowie eine naturwissenschaftliche Analyse vorgenommen werden und keine willkürliche Einschätzung seitens der Behörde erfolgt.
• Dieser Mangel wird auch nicht durch die Kriterien der Anlage 4 UVPG, die "Berücksichtigung" finden müssen, behoben. Diese sind zu unpräzise, um eine hinreichende Prüfungstiefe und -dichte zu gewährleisten.
• § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG stellt auf "erhebliche" Umweltauswirkungen des Plans oder Programms ab, die im weiteren Aufstellungsverfahren nach § 14k Abs. 2 UVPG zu berücksichtigen wären. Da es an einer Legaldefinition der "Erheblichkeit" von Umweltauswirkungen fehlt, ist auch die Schwelle, ab der eine SUP durchzuführen ist, unbestimmt. Aus dem Kontext kann insbesondere nicht entnommen werden, dass gemäß § 14k Abs. 2 UVPG zu berücksichtigende Umweltauswirkungen bereits "erheblich" i. S. d. § 14b Abs. 4 S. 1 UVPG sind.

Dass dieses Defizit der mangelnden Bestimmtheit zukünftig beseitigt wird, ist nicht ersichtlich. Zwar ermöglicht § 24 Nr. 3 UVPG der Bundesregierung, Grundsätze und Verfahren zur Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG im Rahmen des Erlasses einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift festzulegen. Jedoch bezieht sich dies lediglich auf potentielle UVP-Projekte. Für Pläne und Programme ist die Aufstellung von Grundsätzen und Verfahren für Einzelfallprüfungen (§ 14 b Abs. 4 UVPG) für die SUP nicht erkennbar.

VI. Öffentlichkeitsbeteiligung

Die SUP sollte in einem umfassend transparenten Verfahren durchgeführt werden. Diesem Anspruch wird das vorgelegte Änderungsgesetz nicht gerecht.

So ist eine obligatorische Beteiligung der Allgemeinheit, von Umweltverbänden, Bürgerinitiativen oder Betroffenen während des Screenings und Scopings ebenso wenig vorgesehen wie eine unaufgeforderte Unterrichtung über das Monitoring.

• Hinsichtlich des Screenings sind gemäß § 14b Abs. 4 S. 3 UVPG lediglich die in § 14h UVPG genanten Behörden bei der Vorprüfung zu beteiligen.
• Beim Scoping können zwar gemäß § 14f Abs. 4 S. 3 UVPG Sachverständige und Dritte hinzugezogen werden. Eine generelle Öffentlichkeitsbeteiligung ist jedoch nicht vorgesehen.
• Gemäß § 14i Abs. 3 S. 1 UVPG kann sich lediglich die "betroffene Öffentlichkeit" zu dem Entwurf des Plans oder Programms sowie dem Umweltbericht äußern. Der Begriff der "betroffenen Öffentlichkeit" sollte in § 14i Abs. 3 S. 1 UVPG, § 9 Abs. 1 S. 2 UVPG und § 9 Abs. 3 Nr. 3 UVPG durch den weiter gefassten Begriff der "Öffentlichkeit" ersetzt werden.
• Um ein möglichst demokratisches Verfahren zu gewährleisten, sollte § 14i Abs. 3 S. 3 UVPG die Fassung "Ein Erörterungstermin ist durchzuführen" erhalten. Zudem sollte klargestellt werden, dass für den Erörterungstermin die Vorschriften von Teil V Abschnitt 2 VwVfG sinngemäß anzuwenden sind, soweit einschlägige Fachgesetze der Öffentlichkeit keine weitergehenden Rechte eröffnen.
• Gemäß § 14m Abs. 4 UVPG sind die Ergebnisse der Überwachung der Öffentlichkeit nach den Vorschriften über den Zugang zu Umweltinformationen zugänglich zu machen. Hier mangelt es an einer regelmäßigen und unaufgeforderten Unterrichtung der Öffentlichkeit. Mindestens einmal jährlich sollte bekannt gemacht werden, ob neue Erkenntnisse aus der Überwachung vorliegen. Die Informationen, die aus der Überwachung resultieren, sind gegebenenfalls öffentlich auszulegen.

Da in diesen Abschnitten wesentliche Entscheidungen hinsichtlich des "Ob" und des "Wie" der SUP sowie der Überprüfung getroffen werden, beinhaltet das vorgesehene Verfahren ein demokratisches Defizit, welches aufgrund der potentiellen Ausklammerung wesentlicher Aspekte und Impulse, die von außen gegeben werden können, auch zu relevanten materiellen Defiziten führen kann.

Das vorgesehene Beteiligungsmodell ist daher als unzureichend abzulehnen und sollte modifiziert werden.

VII. Der materielle Gehalt der SUP

Der materielle Gehalt der SUP bestimmt sich nach den im Rahmen der SUP gewonnenen Erkenntnissen und erstellten Dokumenten sowie den sich daraus ergebenden Schlussfolgerungen für die zu betrachtenden Pläne und Programme.

Zentral sind dabei die Grundsätze für die Erstellung des Umweltberichts (§ 14g UVPG) sowie für die Überwachung (§ 14m UVPG). Die Grundsätze für die Erstellung des Umweltberichts sind in § 14g UVPG nur grob beschrieben, die Grundsätze für die Überwachung gemäß § 14m UVPG sind nicht ersichtlich. Daher bedarf es dringend konkretisierender Regelungen, um einer lediglich formalen Unterlagenerstellung ohne inhaltlichen Kern entgegen zu wirken.

Es ist jedoch zu befürchten, dass es nicht zu einem (zeitnahen) Erlass konkretisierender Verwaltungsvorschriften kommen wird. So soll die Bundesregierung gemäß § 24 UVPG zwar ermächtigt werden, Grundsätze für die Erstellung des Umweltberichts nach § 14g UVPG (§ 24 Nr. 5 UVPG) und Grundsätze für die Überwachung nach § 14m UVPG (§ 24 Nr. 6 UVPG) im Wege des Erlasses allgemeiner Verwaltungsvorschriften festzulegen. Jedoch wurde die Regelung, die die Bundesregierung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften zum UVPG verpflichtete (§ 24 UVPG) zu einer bloßen "Kann-Regelung" abgeschwächt und dies in der Begründung des Änderungsgesetzes insbesondere mit der Zielsetzung der "Deregulierung" und des verstärkten Einsatzes von "informellen Instrumenten wie Auslegungs- und Vollzugshinweisen" gerechtfertigt. Damit ist zu befürchten, dass die SUP keinen relevanten verbindlichen Inhalt erhalten wird und zu einem stumpfen Instrument des Umweltschutzes werden wird.

Eine derartige Vorgehensweise wird abgelehnt; konkretisierende Verwaltungsvorschriften sollten zeitnah erlassen werden. Eine diesbezügliche Selbstverpflichtung der Bundesregierung ist in § 24 UVPG aufzunehmen.