Stellungnahme
zum Entwurf der Verordnung über den Versatz von Abfällen
unter Tage (VersatzV) und dem Entwurf der Verwaltungsvorschrift
zur Einstufung von Abfällen unter Tage als Abfallverwertung
oder Abfallbeseitigung (VersatzVwV)
Auf
der Anhörung des BMU am 03.04.01 gab Herr Oliver Kalusch als
Vertreter des
BBU e.V. folgende Stellungnahme ab:
I.
Allgemeine Einschätzung:
Die Ablagerung von Abfällen
unter Tage als Versatz genügt nach Ansicht des BBU grundsätzlich
nicht den drei Anforderungen "Kontollierbarkeit, Reparierbarkeit,
Rückholbarkeit" an die Ablagerungsstätte und das dort
eingelagerte Inventar.
Eine kontinuierliche Kontrolle
des Deponieverhaltens und des Eintretens von Schadensfällen
ist bei dieser Ablagerungsart nicht ersichtlich. Erst wenn der Schadensfall
an der Oberfläche (z. B. durch kontaminiertes Grubenwasser)
sichtbar wird, lässt sich auf die schadensbegründenden
Ereignisse unter Tage schließen.
Selbst wenn eine Kontrolle
der Ablagerungen unter Tage möglich wäre, wäre ein
korrigierender Eingriff in der Regel nicht mehr möglich, da
ein Zugang zu den abgelagerten Stoffen oder zu der Stelle, an der
ein Schaden entstanden ist oder behoben werden muss, aufgrund der
Art der Verfüllung der Anlage praktisch unmöglich ist.
Insbesondere ist es durch
die Art der Verfüllung regelmäßig nicht möglich,
Stoffe an die Oberfläche zurückzubringen, um ihr ungeregeltes
Austreten in die Biosphäre zu verhindern.
Hieraus resultieren Gefahren
für das Grundwasser, denen insbesondere im Hinblick auf künftige
Generationen vorgebeugt werden muss. Eine Lagerung von Abfällen
unter Tage als Bergversatz sollte daher schnellstens und gänzlich
unterbunden werden.
Im Koalitionsvertrag zwischen
der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und BÜNDNIS 90/DIE
GRÜNEN vom 20. 10. 1998 werden diese Gefahren im Abschnitt
IV "Ökologische Modernisierung", Unterabschnitt 2. "Umweltschutz:
wirksam, effizient und demokratisch" anscheinend anerkannt.
Dort heißt es: "Durch
eine eindeutige Abgrenzung von Verwertung und Beseitigung wird sichergestellt,
dass umweltschädliche Billigentsorgung unterbleibt (u.a. unter
Tage)"
Diese Passage bedeutet
zwar nicht den notwendigen Verzicht auf eine Nutzung von Bergbaubetrieben
als Abfalllagerstätten. Jedoch würde die Verbringung unter
Tage durch eine konsequente Umsetzung dieser Ankündigung erschwert.
Denn in rechtlicher Hinsicht besteht ein entscheidender Unterschied
zwischen der Einstufung als Verwertungs- oder als Beseitigungsverfahren.
Gemäß § 27
Abs. 1 S. 1 KrW-/AbfG dürfen Abfälle zum Zwecke der Beseitigung
nur in Abfallbeseitigungsanlagen behandelt, gelagert oder abgelagert
werden. Gemäß § 31 Abs. 2 KrW-/AbfG bedürfen die
Errichtung und der Betrieb von Deponien der Planfeststellung (in
einem Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung), in dessen
Rahmen eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß
dem UVPG durchzuführen ist. Diese Pflichten entfallen bei Verwertungsanlagen.
In dem auf die Ankündigung
im Koalitionsvertrag folgenden Zeitraum war allerdings keine rechtliche
Umsetzung durch die Bundesregierung festzustellen.
Positiv hat sich die Situation
hingegen durch ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG)
und ein Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) verändert.
Durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes
vom 14. 4. 2000 (4 C 13/98 [Mannheim]) wurde im Fall der Unter-Tage-Ablagerung
von Kunststoffabfall (Granulat) entschieden, dass
- das Bundesberggesetz
die Ablagerung von (bergbaufremden) Abfällen zur Beseitigung
als bergbaulichen Versatz, insbesondere unter Tage nicht zuläßt,
- die Ablagerung von Abfällen
in den Hohlräumen eines eingestellten Bergbaubetriebs ein Verfahren
der Abfallbeseitigung und nicht der Abfallverwertung ist, wenn weder
die Abfälle Rohstoffe ersetzen noch die stofflichen Eigenschaften
der Abfälle geeignet sind, einen Nutzen für den Sicherungszweck
des bergbaulichen Versatzes zu erfüllen,
- die Vermischung von
Abfällen mit anderen Stoffen, die nur dazu dient das Volumen
des Versatzmaterials zu erhöhen, nicht dazu führt, dass
der Versatz des Gemischs ein Verfahren der Abfallverwertung ist,
auch wenn dass Gemisch eine noch ausreichende Druckfestigkeit für
die bergbauliche Sicherung hat und die Beimischung den Transport
des Versatzmaterials zur Stätte der Ablagerung erleichtert
Durch dieses Urteil wurde
die Praxis, die Ablagerung von Abfällen unter Tage grundsätzlich
als Verwertung einzustufen, bereits eingeschränkt.
Eine
restriktivere Praxis ist auch aufgrund einer zukünftig ergehenden
Vorabentscheidung des EuGH zu erwarten. In einem Ersuchen aufgrund
eines Beschlusses des österreichischen Verwaltungsgerichtshofs
wurden dem EuGH fünf Fragen vorgelegt, durch deren Beantwortung
geklärt werden wird, ob die Einbringung von Abfällen in
ein Bergwerk unabhängig von den konkreten Umständen dieser
Einbringung als Abfallbeseitigung anzusehen ist. Diese Entscheidung
ist vor dem Hintergrund der Abfall-Rahmenrichtlinie [Richtlinie
des Rates über Abfälle (75/442/EWG)] zu sehen.
Die Abfall-Rahmenrichtlinie
definiert in Artikel 1 lit. e den Begriff der Beseitigung, in Artikel
1 lit. f den Begriff der Verwertung. Beseitigung sind danach alle
in Anhang II A der AbfRRl aufgeführten Verfahren, Verwertung
alle in Anhang II B der AbfRRl aufgeführten Verfahren.
Der Bergversatz von Abfällen
kann dabei unter die im Anhang II A der AbfallRRl aufgeführten
Beseitigungsarten D1, D3 oder D12 eingeordnet werden. Dies wurde
bisher auch von der Europäischen Kommission vertreten.
Eine Eingruppierung unter
die Verwertungsverfahren R4 und R5 des Anhangs II B der AbfallRRl
kommt für diese Ablagerung als Bergversatz nicht in Betracht,
da die Tatbestandsmerkmale der Beseitigungsverfahren, denen der
allgemeinen Regelungen vorgehen.
Auch eine bundesrepublikanische
eigenständige Eingruppierung des Bergversatzes als Verwertungsverfahren
kommt nicht in Betracht, da dies eine nationale Erweiterung der
europäischen Eingruppierungen von Beseitigungs- und Verwertungsverfahren
wäre, die eine Umgehung europäische Regelungen zur Folge
haben würde. Angesichts der Tatsache, dass der Umsetzungszeitpunkt
für die Richtlinie bereits verstrichen ist, könnte eine
gegenläufige nationale Regelung keine Wirkung entfalten, da
die Richtlinie Direktwirkung erlangt hat und der nationale Regelung
vorgehen würde.
Damit ist davon auszugehen,
dass auch der EuGH die Hohlraumverfüllung mit Abfällen
unter Tage als Beseitigung qualifizieren wird. Angesichts dessen
hätten der Bundesregierung mehrere Möglichkeiten offengestanden:
- Der ökologisch
sinnvollste Weg hätte im Verbot der Verwendung von Abfällen
als Bergversatz bestanden. Dies ist nicht erfolgt.
- Aufgedrängt hätte
sich, die Verwendung von Abfällen als Bergversatz als Beseitigung
zu qualifizieren und dies im KrW-/AbfG festzuschreiben. Dadurch
hätte der Europäischen Rechtslage entsprochen werden können.
Auch dies ist nicht erfolgt.
- Zumindest hätte
die Bundesregierung die Entscheidung des EuGH abwarten können,
um die dann zu verabschiedenden Rechtsnormen gemäß dem
Beschluss zu gestalten. Auch dies geschah nicht.
- Durch die nun vorgelegten
Entwürfe der VersatzV und VersatzVwV ist hingegen zu erwarten,
dass der Einsatz von Abfällen als Bergversatz in der Regel
als Verwertung charakterisiert werden wird. Eine wesentliche Korrektur
der Praxis der "Billigentsorgung unter Tage" ist nicht erkennbar.
Die vorgelegten Regelungen stünden bei ihrer Verabschiedung
möglichen weiteren, die Verwertung einschränkenden Urteilen
des BverwG entgegen.
Eine Vereinbarkeit mit
europäischem Recht ist nicht erkennbar.
Der BBU lehnt die vorgelegten
Entwürfe der VersatzV und VersatzVwV daher ab.
II.
Detailkritik an der VersatzV und der VersatzVwV
Selbst wenn die Verbringung
von Abfällen unter Tage als Bergversatz entgegen der ökologischen
Bedenken nicht grundsätzlich abzulehnen wäre, wären
die vorgelegten Entwürfe der VersatzV und der VersatzVwV abzulehnen:
1. Eine aus ökologischen
Gründen sinnvolle Streichung § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG steht
aus. Da gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG bergbaueigene
Abfälle nicht dem Geltungsbereich des Abfallrechts unterliegen,
können diese Abfälle ohne die im Abfallrecht geltenden
formellen und materiellen Anforderungen unter Tage abgelagert werden.
Insbesondere braucht - unabhängig vom Schadstoffgehalt - weiterhin
keine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß §
57c S. 1 Nr. 1 BBergG bei der Verbringung bergbaueigener Abfälle
unter Tage erstellt werden, da solche Vorhaben nicht in der Aufzählung
des § 1 UVP-V Bergbau vorgesehen sind. Ein Rückgriff über
§ 55 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 BBergG, wonach anfallende Abfälle ordnungsgemäß
zu verwerten sind, ist dabei nicht möglich, da diese Regelung
nur für die in Betriebsplänen zu treffenden Anforderungen
an Abfälle gilt, die die bei bergbaulichen Tätigkeiten
anfallen. Im Interesse einer einheitlichen Verfahrensweise wäre
daher das Bergbauprivileg des § 2 Abs. 1 Nr. 4 KrW-/AbfG zu streichen
und das BBergG entsprechend zu novellieren.
2. Eine Einstufung der
Unter-Tage-Ablagerung von Abfällen als Beseitigungsmaßnahme
wäre bereits deshalb geboten, weil die Anforderungen an Deponien
nicht für den Bergversatz mit Abfällen gelten.
Denn gemäß
§ 29 Abs. 1 S. 3 Nr. 2 KrW-/AbfG sind Deponien Abfallbeseitigungsanlagen
zur Endablagerung von Abfällen. Der Deponiebegriff umfasst
keine Anlagen, bei denen die Ablagerung von Abfällen als Verwertung
qualifiziert wird. Insbesondere gelten Verwaltungsvorschriften gemäß
§ 12 Abs. 2 KrW-/AbfG, die wie die TA Abfall materielle Anforderungen
an die Art und Weise der Ablagerung stellen, nur für die Abfallbeseitigung
und nicht für Unter-Tage-Ablagerungen, die als Verwertung eingestuft
werden. Für die Verbringung bergbaufremder Abfälle unter
Tage ist zudem die Anfertigung einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung
nicht erforderlich, wenn die Ablagerung als Verwertungsmaßnahme
eingestuft wird.
3. Unabhängig von
der Frage der Einstufung als Verwertung oder Beseitigung hätte
die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung
durch eine entsprechende Änderung des KrW-/AbfG zur obligatorischen
Pflicht für die Ablagerung unter Tage erklärt werden können.
Gleiches gilt für die materielle Gleichbehandlung von Deponien
und Anlagen, in die Abfälle als Bergversatz gebracht werden.
Die Absicht, eine diesbezügliche Änderung der Rechtslage
herbeizuführen, ist nicht erkennbar.
4. Gemäß §
4 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG gilt: "Eine stoffliche Verwertung liegt
vor, wenn nach einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise, unter Berücksichtigung
der im einzelnen Abfall bestehenden Verunreinigungen, der Hauptzweck
der Maßnahme in der Nutzung des Abfalls und nicht in der Beseitigung
des Schadstoffpotentials liegt." Eine Konkretisierung dieser Definition
soll die VersatzVwV leisten. Angesichts der Struktur der VersatzVwV
muss jedoch davon ausgegangen werden, dass der Versatz von Abfällen
unter Tage zukünftig in der Regel als Verwertung eingestuft
werden wird und damit ökologischen Kriterien nicht gerecht
wird.
a) Nr. 2.5 VersatzVwV
sieht die Berücksichtigung des Schadstoffpotentials nur noch
in nicht spezifizierten "besonderen Ausnahmefällen" vor. Insbesondere
bei Einhaltung der Anforderungen der VersatzV an die Schadlosigkeit
des Abfalleinsatzes unter Tage soll dieses Kriterium irrelevant
sein. Damit wird auf eine Einzelfallbetrachtung verzichtet und,
wie weiter unten erläutert, auf Kriterien abgestellt, die die
Schadlosigkeit einer Verwertung nicht gewährleisten können.
Gemäß Nr. 2.6
VersatzVwV soll zudem der Gehalt an Verunreinigungen kein Unterscheidungsmerkmal
für den Hauptzweck "Beseitigung" oder "Verwertung" sein, wenn
die Eignung der für einen Einsatz unter Tage vorgesehenen Abfälle
durch eine Bergbautauglichkeitsprüfung nachgewiesen ist. Da
der Nachweis der Bergbautauglichkeit gemäß Nr. 2.3.1.3
VersatzV bereits eine eigene Voraussetzung für die Annahme
einer Verwertung ist, kommt dem Kriterium "Verunreinigungsgehalt"
keine eigenständige Bedeutung mehr zu.
Damit sind die nach dem
Wortlaut des § 4 Abs. 3 S. 2 KrW-/AbfG besonders zu betrachtenden
ökologischen Kriterien durch die VersatzVwV praktisch irrelevant
geworden.
b) Zur Bejahung der Nutzungseigenschaft
soll eine allgemeine bauphysikalische Eignung der Abfälle gegeben
sein und eine Nutzung zu bergtechnischen und bergsicherheitlichen
Zwecken vorliegen.
Die in Nr. 2.3.1. VersatzVwV
aufgeführten Kriterien sind derart umfassend, dass fraglich
ist, welche Abfällen die Anforderungen an die allgemeine bauphysikalische
Eignung nicht erfüllen können.
Der Anhang zur VersatzVwV
enthält eine umfangreiche Liste der für eine Verwertung
als Versatzmaterial im Bergbau unter Tage grundsätzlich bauphysikalisch
geeigneten Abfälle. Hierunter fallen auch mehrere Abfallschlüssel,
die besonders überwachungsbedürftige Abfälle aufweisen
(14 Sonderabfallarten). Es ist nicht erkennbar, welche naturwissenschaftlichtechnischen
Kriterien und Untersuchungen zur Zusammenstellung dieser Abfälle
und damit zu einer Privilegierung geführt haben.
Nicht erkennbar ist zudem,
dass andere Abfälle grundsätzlich als bauphysikalisch
ungeeignet einzustufen sind. Das Vorliegen eines derartigen Ausschlusses
sollte durch eine explizite Regelung klargestellt werden.
Eine Eignung von Verfüllmaterial
zum Versatz sollte außerdem grundsätzlich immer im Rahmen
einer Bergbautauglichkeitsprüfung überprüft werden.
Es ist nicht erkennbar, welche eigenständige Bedeutung diesem
Kriterium im Rahmen einer Entscheidung zwischen "Verwertung" und
"Beseitigung" zukommen soll.
Das Kriterium "konkrete
bergtechnische oder bergsicherheitliche Funktion" bei der Verwendung
des Versatzmaterials ist bei Vorliegen der "bergbaulichen Notwendigkeit"
gemäß Nr. 2.3.2.2 VersatzVwV oder beim "Nachweis bei
fehlender bergbaulicher Notwendigkeit" gemäß Nr. 2.3.2.3
VersatzVwV erfüllt. Dabei wird ein derart breites Spektrum
von Möglichkeiten abgedeckt, das Nutzungskriterium zu erfüllen,
so dass danach eine Einstufung als Nutzung zu bergtechnischen oder
bergsicherheitlichen Zwecken regelmäßig zu erwarten ist.
Insofern ist davon auszugehen,
dass sich die Verneinung der erforderlichen Nutzungseigenschaft
auf atypische Konstellationen erstrecken wird.
c) Die erforderliche wirtschaftliche
Vorteilhaftigkeit des Abfalleinsatzes wird gemäß der
Regelvermutung der Nr. 2.4.1.1 VersatzVwV bei Versatzmaßnahmen
aufgrund bergbaulicher Notwendigkeiten unterstellt. Dadurch entfällt
für einen relevanten Teil der Ablagerungsstätten die Prüfung,
ob es sich bei der Nutzung lediglich um einen Nebenzweck handelt.
Bei fehlender bergbaulicher
Notwendigkeit ist hingegen nachzuweisen, dass aufgrund der gemäß
Nr. 2.3.2.3. VersatzVwV nachzuweisenden nützlichen Effekte
die Versatzmaßnahmen auch ohne den Erlös für die
Entsorgungsdienstleistung durchgeführt werden würden.
Indem darauf abgestellt wird, "dass die Kosten der Nutzung in einem
vernünftigen und angemessenen Verhältnis zu den damit
verbundenen betrieblichen Vorteilen stehen" müssen, wird ein
so vages Kriterium gewählt, dass unklar ist, wann konkret keine
Verhältnismäßigkeit mehr gegeben ist.
Insofern ist zu bezweifeln,
ob für einen relevanten Anteil von Bergbaubetrieben die Nutzung
von Abfällen lediglich als Nebenzweck in Betracht kommt.
d) Dies lässt nur
den Schluss zu, dass die VersatzVwV den Verwertungsbegriff so weit
fasst, dass er die Beseitigung faktisch verdrängt. Es ist daher
davon auszugehen, dass der Einsatz von Abfall unter Tage regelmäßig
als Verwertung und nicht als Beseitigung eingestuft werden wird.
Eine Einstufung als Beseitigung würde sich auf Ausnahmefälle
beschränken. Die VersatzVwV ist daher abzulehnen.
5. Damit könnten
lediglich die in der VersatzV aufgeführten Kriterien einen
Schutz vor dem Eindringen toxischer Stoffe in die Biosphäre
darstellen.
Angesichts der Defizite
der VersatzV ist davon jedoch nicht auszugehen.
a) Gemäß §
4 Abs. 1 Nr. 1 VersatzV dürfen die im Anhang II der VersatzV
aufgeführten Grenzwerte im jeweiligen verwendeten Abfall nicht
überschritten werden. Hierdurch ist nicht sichergestellt, dass
sich die Grenzwerte des Anhangs II der VersatzV auf einen unvermischten
Abfall beziehen. Falls keine diesbezügliche Regelung in die
Verordnung aufgenommen wird, die dies gewährleistet, kann der
Fall eintreten, dass die Grenzwerte für jede Art von Abfall
dadurch ein-gehalten werden, dass eine Vermischung mit weniger kontaminierten
Stoffen erfolgt. Dadurch würde das Gefahrenpotential jedoch
nicht beschränkt. Die Grenzwerte wären faktisch bedeutungslos.
b) Die in Anhang II zu
§ 4 VersatzV aufgeführten Grenzwerte decken nur einen kleinen
Ausschnitt aus der Vielzahl toxischer Substanzen ab. So zeigt beispielsweise
ein Vergleich mit der Niederländischen Liste für Bodenkontaminationen,
dass bereits das dort geregelte Schadstoffspektrum nicht vollständig
umfasst ist.
Auch die Verwendung von
Summenparametern ist abzulehnen; vielmehr sollten Einzelparameter
festgesetzt werden. So lässt die Festlegung von Grenzwerten
für Halogenkohlenwasserstoffe keinen Schluss auf die Toxizität
der Einzelstoffe zu. Würden beispielsweise Polychlorierte Dibenzodioxine
(PCDD) und Dibenzofurane (PCDF) die im Anhang festgelegten Grenzwerte
für Chlorkohlenwasserstoffe unterschreiten, würde immer
noch ein hochtoxisches Gemisch vorliegen. Daher sollten Einzelstoffgrenzwerte
festgelegt werden. Für alle übrigen Substanzen ist zu
bestimmen, dass sie nicht oberhalb ubiquitärer Konzentrationen
in den abzulagernden Stoffen enthalten sein dürfen.
Zudem fehlt eine wissenschaftliche
Ableitung der festgelegten Grenzwerte. Es ist nicht ersichtlich,
wie durch diese ein Gefahrenausschluss gewährleistet werden
kann.
c) Bei der Aufzählung
der PCT bei den Feststoffwerten des Anhangs II zu § 4 VersatzV dürfte
es sich um einen Druckfehler handeln. Gemeint sein dürften
sechs Kongenere aus der Stoffgruppe der PCB gemäß DIN
51527, wie auch die entsprechende Fußnote nahelegt.
d) Gemäß der
Ausnahmeregelung des § 4 Abs. 2 Nr. 2 VersatzV entfällt die
Pflicht zur Einhaltung der Grenzwerte, wenn "im Kohlegestein Abfälle
ausschließlich aus der Kohleverfeuerung eingesetzt werden".
Diese Regelung stellt in dieser Form ein Einfallstor für die
Ablagerung von Abfällen, die bei der Abfallmitverbrennung entstehen,
dar. Denn es wird nicht ausgesagt, dass die Abfälle in einer
Feuerungsanlage angefallen sind, in der ausschließlich Kohle
verfeuert wurde. Vielmehr müssen die Abfälle lediglich
aus einer Kohleverfeuerungsanlage stammen. Damit ist eine Abfallmitverbrennung
z. B. in einem Kohlekraftwerk mitumfasst. Die so in die Kohlefeuerungsanlage
mit eingebrachten Abfälle, die sich in der durch die Verfeuerung
veränderten Form wieder in den Reststoffen der Kohleverfeuerungsanlage
befinden, sind durch diesen Prozess gleichfalls privilegiert. Diese
Umgehungsmöglichkeit sollte durch eine klare Formulierung ausgeschlossen
werden.
e) Eine weitere Ausnahmeregelung
bzgl. der Grenzwerten des Anhangs II zu § 4 VersatzV wird in § 4
Abs. 3 VersatzV für die Verwendung des Versatzmaterials im
Salzgestein bei Vorliegen eines Langzeitsicherheitsnachweises eröffnet.
Dabei sind die in Anhang III zur VersatzV aufgeführten Hinweise
zu beachten. Diese Hinweise sind an zahlreichen Stellen wenig konkret
und zwingen nicht zu einer detaillierten und quantitativen Analyse
insbesondere des langfristigen Gefahrenpotentials.
Hier sollte eine Konkretisierung
erfolgen.
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